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PPP项目如何规避超概算风险

                                                石耀勇

近几年,随着PPP利好政策的发布,PPP项目如雨后春笋,在我国遍地兴起。随着PPP项目逐渐推进,也暴露出很多问题,其中超概问题,是大家面临比较严重的问题之一,很多项目因为出现超概,导致无法推进,甚至有一些接洽PPP业务的九游会注册,把超概风险列为重要风险甚至是九游会注册红线,严禁项目超概。本文结合笔者在PPP项目实操中的经验,简单谈谈对PPP项目超概的几点思考。


  1. 一、什么叫超概

(1)概述。对于传统项目,概算有可行性研究投资估算和初步设计概算两种。项目招标时,一般有完整的投资估算(融资参考)和初步设计概算,在招标时,招标方往往在初设概算的基础上,降低一定比例(一般为10%)做为标底进行招标。对于PPP项目,概算指的是初步设计概算,但因为PPP项目在入库时,深入的初步设计并没有完成,项目总投资往往是在入库时根据经验数据来进行预估。在项目招标时,实施机构为了控制项目成本,在批复总投资的基础上,让九游会注册投报一定的下浮比例。初设概算往往偏低,在此基础上的下浮导致了很多项目在实施时因为超概问题不能推行下去。

(2)关于总投的定义。关于PPP项目总投资的构成,目前并无明确规定。经过笔者对大量样本PPP项目进行分析梳理,总投资主要由建安工程费、预备费、建设工程其他费(政府代付费及前期费用)、建设期利息、设备及工器具购置费、铺底流动资金等六部分构成。

实施机构对于总投的确认,在PPP项目采购文件或者项目合同中,通常有以下几种表述方式(均来自于政府指定公示平台):

① 项目总投资xx万元,最终投资额以财政评审以及项目竣工验收审计后的金额为准;

②项目总投资xx万元,实际投资以政府相关部门的审计结果为准;

③项目暂定总投资xx万元,最后结算金额以财政评审为准;

④项目总投资xx万元,最后总投资以财政预结算(投资)评审中心的评审为准,并接受审计局的审计监督;

⑤项目估算总资产xx万元,最后数额以政府与社会资本共同认可第三方咨询机构出具的考核结果为准;

⑥项目总投资xx万元,最终投资额以工程结算报告和财政部门评审结果为准;

⑦项目总投资暂定xx万元,以正式批复的设计概算为准,计算政府补贴时以财政部门或审计部门经审计后确定额为准;

综上,在实施中,PPP项目预计的结算金额按以下四种方式中的一种来确定:

①以财政评审的结果为准;

②以审计部门审计后的结果为准;

③以工程结算确定的数额;

④政府和社会资本共同认可第三方咨询机构出具的结果数额;

3)超概。预计结算金额大于中标的总投资额,即为项目超概。


  1. 二、超概带来的问题


(1)建设资金短缺问题。一般PPP项目得建设资金一部分来源于政府方出资代表及社会资本方的资本金,一部分来自项目公司从第三方金融机构处取得的项目融资,项目一旦超出概算,即使政府方出资代表及社会资本方可以追加资本金,第三方金融机构向项目公司追加项目融资的难度较大,造成项目建设资金短缺,影响项目建设进程。   

(2)项目出库风险。以包含使用者付费的项目为例,回报一般由使用者付费和政府可行性缺口补助两方面构成,使用者付费金额及政府可行性缺口补助金额在项目入库之初就已经约定,可行性缺口补助与地方政府公共预算支出息息相关,若项目出现超概算,在使用者付费大体不变的情况下,可行性缺口补助支出有可能会超出政府公共预算支出额度。若项目超概,也须重新对项目财政承受能力进行分析,调整后不符合当前PPP政策的,项目会被调整出库。各地方政府目前也针对项目超概问题的处理颁布了相关规定,如山东省2018年发布的《关于进一步规范山东省PPP项目综合信息平台管理规程的通知》(鲁财经[2018]54号)第四条第(二)点中明确,因总投资发生重大变化,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证分析、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更的,应退出项目管理库


  1. 三、超概问题的解决方案


1.政府增加投资

项目超概后,增加的投资由政府方承担,在保证社会资本方不增加投资及融资的情况下,继续推进项目。使用此方法可以避免增加可行性缺口补助支出,不必调整可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证分析、采购文件等与PPP项目相关的一系列文件,只对库内信息进行调整。但此法需政府增加投资,需要政府方能拿得出这笔投资且有合适的理由支出,同时因为出资比例变化,涉及项目公司股权变更及股东方利益分成等问题,此法适合超概额度较小的项目,笔者推荐使用度10%。

2.增加融资

通过增加融资的方式解决超概资金短缺问题。通过项目公司寻找金融机构,或政府方为项目公司提供协助寻找金融机构,增加项目融资,解决项目超概问题。该方式能有效地解决项目资金问题,但在实施过程中,金融机构为项目提供二次融资的难度较高。同时,超概引起政府付费支出增加,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证分析、采购文件、项目合同等与PPP项目相关的一系列文件进行调整。此方法适合回报率较高的项目,但引起的问题也较多,笔者推荐使用度为15%。

3.调整库内信息

因项目超概,项目实质性建设内容发生变化,对项目实际情况重新进行分析,调整项目库内信息。该方式推荐在项目未开工前使用,当社会资本方进场后,随着勘察设计工作的深入,项目概算调整,社会资本方可与政府方沟通,共同推进库内信息调整,须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证分析、采购文件、项目合同等与PPP项目相关的一系列文件进行相应调整。该方式适用于未开工或开工子项不多的项目,重新调整库内信息也是为了使项目推进更规范更顺利,但调整库内信息需各级政府支持,笔者推荐使用度为80%。

4.  已完工部分转EPC并退库

因前期对项目预判不足,个别项目在实施过程中发生投资远远超过预期的情况,导致项目无法继续推行下去,那么此时可以考虑将完工部分交付使用并对项目进行退库处理。以湖北某市某PPP项目为例,项目总投资为5亿元,其中2亿元为拆迁补偿款,另约3亿元为建设资金。社会资本方进场后,经调查项目全部拆迁完成需8亿元,因资金缺口巨大,项目不得不终止,最终政府方向社会资本方支付已发生成本3200余万元后退场,项目退库。此法适用于项目总投资存在较大差异,或对项目收益预判存在较大差异的项目,笔者推荐使用度为35%。

5.  项目转EPC模式并退库

因地方财政收入较低或其他原因,个别项目第三方金融机构提供融资的意愿较低,社会资本方也无法以全部自有资金完成投资,此类项目可申请转EPC模式并退库。以山东某贫困县一安置房项目为例,总投资12亿元,项目初期以PPP模式发包某社会资本方中标,但项目开工近两年,无一家金融机构愿意为项目提供融资,社会资本方也无意愿完全出资投资此项目,导致项目不得不转成EPC项目,由政府方出资建设,这部分工程需要通过政府平台重新招标选择施工单位。此种方式适用融资推进不易,或政府方出资能力较强的项目。笔者推荐使用度为50%。

6. 部分转EPC

个别项目因入库时考虑不周全,遗漏了部分建设内容,或后期实施时发现须增加部分功能造成投资增加的,此类项目可由社会资本方与实施机构协调,将前期遗漏的内容和后期增加的内容做甩项处理,由政府出资,单独以EPC形式进行招标。以山东某市一医药产业园项目为例,社会资本方以PPP模式中标此项目,在实施过程中发现前期可研及实施方案中无装饰装修、园林绿化及设备采购等内容,但确为项目建设所需,经与实施机构沟通协商,将此部分内容由政府方主导单独进行招标,费用不列入项目总投资,有效解决项目超概问题。此法可以较合理、有效地解决项目超概问题。笔者推荐使用度为90%。

7. 削减部分子项

项目产生超概,可以考虑对项目中的部分内容进行甩项,在不影响后期运营的前提下,削减项目部分投资。以山东某市某产业园项目为例,建设内容除包括产业园本身外还有园区道路工程,项目发生超概,社会资本方与政府方经过协商后,将PPP项目包内与园区运营无关的一条路进行投资削减,在不影响后期运营的前提下保证总投资不超概。此法需与实施机构及各级政府沟通交流,同时须对可研报告、立项批复、实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证分析、采购文件、项目合同等与PPP项目相关的一系列文件进行相应调整。此法能有效的解决超概问题,但也要防止个别社会资本方故意用此方法削减投资,增加九游会注册利润。笔者推荐使用度为70%。



结束语


PPP项目总投资的控制,应贯穿于融项目的全生命周期,从项目立项开始,每一个环节中的每一个细节都需要认真关注,才能有效的防范项目超概风险。随着PPP模式的逐渐推广,国家在政策及立法方面会逐步完善相关规定,对超概问题的解决也会有更多合法合规的方式。面对项目超概,社会资本项目管理者都应该冷静思考,仔细研究相关的政策、法规,与实施机构及政府方共同探讨解决办法,最后实现政府方与社会资本方共赢。



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